【聚焦PPP】捋一捋政府购买服务和PPP在可适用项目类型上的差异

近期接受的几项PPP事务咨询，都提及能否优先选择政府购买服务模式的问题。政府购买服务模式和PPP模式有相似性，两者都体现了政府和社会资本的合作关系，项目成本都需纳入政府财政预算管理并获得财政支出保障。但作为两种独立的合作模式，两者在法律依据、项目类型、采购程序等方面存在重大区别，这些区别反映出政府对社会资本参与相关项目的不同诉求。如果方案设计环节忽视这些区别，选择不恰当的项目模式，短期内会增加项目通过财政审核的风险，长远看则可能在下一轮财政调控中陷入困境。本文仅从法律概念、政策与规范性文件、项目操作三个层面，介绍几点自己在这方面的体会，欢迎批评指正。

1.法律概念层面

2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），提出政府购买服务的概念。此后一年多的时间里，财政部单独或联合有关部门先后印发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111号）、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预〔2014〕13号））、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）、 《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87号）、《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号，以下简称《管理办法》）等规范性文件。

《管理办法》将政府购买服务界定为，通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

对PPP模式有奠基意义的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号，以下简称76号文），也是在2014年出台。文件将PPP解释为：基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

 对比同时期财政部关于政府购买服务和PPP的概念，可以发现：

（1）政府购买服务主要使用在本应由政府承担的事务性管理项目，PPP无此限制，适用范围更广。

（2）PPP项目要求社会资本方具有基础设施和公共服务的运营盈利能力，政府对社会资本方对盈利提供保障；购买服务项目按照合同支付服务对价，政府和社会资本方的关系相对简单。

（3）PPP项目可授权社会资本方承担公共服务配套的基础设施建设；政府购买服务将采购内容限定在服务领域及与服务相关的设备维护，不包括设备、场地的设计、建设业务。

2.政策与规范性文件层面

76号文中有这样一段表述，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。”其中PPP的实质是政府购买服务的表达，容易导致迷惑，将PPP和同时期出台的政府购买服务模式相混淆。其实，结合前后文内容可以发现，76号文中的政府购买服务是就PPP的政策合理性而言。PPP被誉为当前改革政府公共产品供给模式的有效工具，核心是政府直接供给服务转变为社会资本供给、政府委托并监督，政府从供应商变为购买方。76号文的政府购买服务是在表达PPP的政策性质，而政府购买服务模式则是业务类型。

PPP和政府购买服务模式不仅不能混为一谈，且两者也不是包容关系。PPP的收益方式有三种，使用者付费、政府付费和可行性补贴。政府付费的使用对象是不能向使用者收取费用、难以定价收费或应当由政府承担全部成本的公益性、准公益性项目。因为政府付费直接锁定政府财政，和政府购买服务的经费来源一致，也有一些观点将这两者等同，有些地方将运行中的政府购买服务项目改装成政府付费性PPP项目，或者将PPP项目命名为政府付费及政府购买服务项目，引发不少问题。

整理分析2014年以来的政策和规范性文件，笔者倾向于PPP和政府购买服务模式是相对独立的概念。选择几项重要规定列举如下：

（1）中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》有相关论述，“建立健全购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录，加强政府购买公共服务质量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要进入竞争机制向社会购买；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。”按照《实施纲要》的意见，政府公共服务的提供模式，原则上优先适用政府购买服务，只有必须政府参与的服务，才考虑采用PPP。

（2）2014年，财政部在11月印发《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号），12月印发《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），两个文件分别对PPP和政府购买服务的主体、程序、权利边界、财务管理、监督和绩效考核等进行了规定。

（3）2015年，财政部在《关于对地方债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）明确将PPP和政府购买服务并列，提出“推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作、政府购买服务等措施予以支持”。

（4）2015年6月，国务院发布的《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》（国发〔2015〕37号）文中，在“创新融资体制机制”部分，第一项为“推动政府购买棚改服务”，第二项为“推广政府与社会资本合作模式”，也是将两者并列。考虑到财政部已经明确禁止PPP项目的社会资本方参与土地一级开发，该规定具有非常重要的指导价值。

3. 项目操作层面

按照《管理办法》要求，各级财政部分制定《政府购买服务指导性目录》，纳入目录的项目可适用政府购买服务模式。服务项目分为基本公共服务、社会管理性服务和行业管理与协调性服务三大类，涉及公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传、行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等。

PPP项目的适用范围正在不断扩大。76号文认为PPP项目需要具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相当较大、需求长期稳定的特点，但在2015年财政部、发改委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，取消了项目特点的表述，没有对PPP项目适用范围进行限定，公益性、准经营性、经营性项目原则上可都适用PPP。

就笔者掌握材料，目前政策层面尚未明确给出两种模式的适用界限，就两者的概念及政策定位分析，区别有：

（1）理论上，政府购买服务项目需具有较强的公共管理属性，是政府实现社会治理职能时不得放弃的基本事项，附属于服务的货物购置和工程设施维护可纳入采购服务项目，基础设施建设不宜纳入。PPP项目的产品或服务可以完全由市场提供，公共管理色彩较弱，更倾向于公共服务，因其项目涉及公共利益，政府不能放弃监管职能而必须参与，PPP项目采购对象包括工程、货物、服务。 

（2）实践中，一些部分已经基于是否具有公共管理属性或属于基础服务，对适用模式有规定。比如：

第一，土地一级开发禁止使用PPP模式，但可政府购买服务。

2016年到2017年间，财政部先后颁布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），上述文件明确土地一级开发不得使用PPP模式，PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。

在严禁PPP项目获得土地一级开发权的同时，2016年的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）保留了政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务的规定，允许地方政府向社会资本采购土地一级综合整理供应商，社会资本承担土地征收安置等前期开发以及相关的道路、供水、通讯、绿化等基础设施建设。《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）及各地方政府棚户区改造实施意见或实施条例，也保留了棚户区改造项目适用政府购买服务的规定，指出“推动政府购买棚改服务，范围限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。”

根据《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号）和《“十三五”国家基本公共服务清单》，公共租赁住房、城镇棚户区住房改造、农村危房改造均属于基本公共服务。这些项目在获取土地使用权上，优先考虑政府购买服务模式。

第二，基础设施领域的建设工程应采用PPP，不得包装成政府购买服务。

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定：严禁将建设工程服务打包作为政府购买服务项目；严禁将铁路、公路、文化、体育等领域的基础设施建设作为政府购买服务项目。

87号文严格限制基础设施建设纳入政府购买服务，原因之一是部分地方政府利用地方政府服务不受财政支付能力10%的限制，将项目的前期工程建设也纳入采购内容，增加了地方政府债务风险；原因之二，早在2014年，国务院便就地方政府基础设施建设中的举债融资有了明确规定，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）都要求城市基础设施建设采用PPP模式，“推广使用政府和社会资本合作模式，鼓励和社资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业性投资和运营。87号文以后，有一定经营性、可产生现金流的基础设施建设项目重点考虑PPP的特许经营模式，确实不具有经营性的项目可考虑政府委托建设等形式。

4. 余论

以上观点的政策依据主要源于财政部。我们知道，按照2016年7月7日国务院常务会议精神，发改委和财政部都是PPP项目负责部门，两个部门是分工合作。在项目分管上，发改委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域。因此，研究PPP政策时，发改委也是不应忽视的主体。

在查阅发改系统的相关文件时，笔者发现，发改委对政府购买服务的认识有所不同，比如《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中提到“政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。

当然，因为我国立法体制的原因，不同立法主体制定的文件大多有自己的话语体系，相同概念也可能呈现出不同的内涵。发改委系统如何看待政府购买服务，需要结合项目运行做进一步思考。但对PPP项目和政府购买服务项目而言，政府财政投入和考核是核心问题，财政部门比发改委系统具有更强的影响力，相关政策的研究价值和指导功能也更大。

编辑 | 稼轩文编社

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